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今年秋冬季北方地区清洁取暖改造工作继续推进。日前，国务院召开今冬明春北方地区保暖保供工作电视电话会议作出部署，随后生态环境部部长黄润秋赴河北省两市调研，并强调严防散煤复烧。

据生态环境部此前介绍，清洁取暖散煤治理是近几年大气污染治理最难推进的工作之一。一方面，“煤改气”“煤改电”对PM2.5下降贡献率超1/3；另一方面，较高的改造成本也增加了农村居民的取暖负担。

财政补贴是各地依托的主要手段之一，但今年也是中央财政补贴退坡的首个秋冬季，清洁取暖工作接下来如何推进值得关注。如何有效激活市场手段，培养用户绿色用能习惯，有效防止散煤复烧，找到适合本地的解决方案，或许对北方各市的考验才真正开始。

工人将运输进城的洁净煤炭卸下车。新华社 图

国务院要求保持补贴政策的连续性

北方地区冬季清洁取暖改造，今年已进入第4个年头。2016年底，中央财经领导小组第14次会议作出关于推进北方地区冬季清洁取暖的要求。2017年底，十部委印发《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021）》（下称《规划》），对北方地区清洁能源取暖工作进行整体部署。

散煤替代是清洁取暖改造中的一项重要内容。据悉，北方地区冬季取暖以燃煤为主，每年需要消耗约4亿吨标煤，其中散烧煤（含低效小锅炉用煤）约占一半，主要分布在农村地区。同样1吨煤，散烧煤的大气污染物排放量是燃煤电厂的10倍以上，散煤成为秋冬季北方地区雾霾的“元凶”之一。

生态环境部副部长赵英民曾在21日的国新办新闻发布会上介绍，“十三五”时期，我国集中力量推进京津冀及周边地区、汾渭平原等区域散煤治理，累计已完成散煤治理2500万余户，北京以南约20万平方公里基本完成散煤替代。

随着今年秋冬季的来临，清洁取暖散煤替代工作再次引起关注。10月23日，国务院副总理韩正在今冬明春北方地区保暖保供工作电视电话会议上强调，要确保“煤改气”等民生用气不出问题，保障量价稳定，严格落实“以气定改”“先立后破”，保持补贴政策的连续性。

同样，此前生态环境部的表态也为外界担心的补贴退坡喂下一颗“定心丸”。今年5月，生态环境部大气司司长刘炳江在生态环境部例行发布会上表示，近年来经评估，“煤改气”“煤改电”对PM2.5下降贡献率超1/3。他还称，一些省份宣布持续补贴，补贴不会轻易退坡。

生态环境部表态将严防散煤复烧

9月24日，由中国工程院院士、清华大学环境学院院长贺克斌等人编写的《中国散煤综合治理研究报告2020》（下称《报告》）发布，《报告》介绍，2017-2019年，北方清洁取暖试点已经由最初的12个扩展至2019年的43个，中央与地方财政投入超过千亿元。

目前中央财政补贴是地方推进清洁取暖改造工作的重要资金来源之一。根据此前部署，补贴政策时效为2017-2019年，三年期满后，若没有额外改造任务，中央财政补贴将退出，地方政府自行承担。

除了中央财政补贴退坡，《报告》还发现，目前部分试点城市地方财政补贴政策已经开始退坡且速度较快。河北省是一个明显的例子。《报告》统计，在气价补贴退坡方面，相比2018年，石家庄2019年气价补贴下降42.9%，唐山、保定、廊坊和衡水下降20%。在电价补贴退坡方面，相比2018年，石家庄、唐山、廊坊、衡水2019年电价补贴下降40%。

外界担忧，补贴退坡带来民众取暖成本的增加，将影响散煤替代工作的推进，并带来散煤复烧的风险。2019年四省八市清洁取暖满意度调查结果显示，43%的用户表示，在没有补贴的情况下会不同程度使用散烧煤，其中34%的用户表示会重新使用传统散烧煤取暖，9%的用户表示会将散烧煤作为辅助取暖能源。

生态环境部2019年初抽查发现，已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达36.1%，大量散煤游离于监管之外。保定市发展改革委、保定市原质监局等部门履职不力被点名。

《报告》也表示，2019-2020年度采暖季，散煤返烧现象仍然存在。据2000份取暖问卷分析结果显示，散煤销量较春节前增长约30%-40%。

2019年6月，生态环境部曾就2018-2019年秋冬季大气污染综合治理问题约谈河北省保定、廊坊等市政府。督察组发现，保定市2018年洁净煤推广任务仅完成29.1%。清洁取暖补助资金筹集不到位、管理不规范，划拨不及时，影响群众用气用电取暖积极性，部分禁煤区域出现散煤复燃情况。

10月23-24日，生态环境部部长黄润秋先后赴河北省邯郸市、保定市调研清洁取暖散煤替代工作。他强调，要进一步加强市场监管，坚决取缔散煤，严防散煤复烧。

清洁取暖不能完全指望财政补贴

为何官方多次强调清洁取暖补贴政策的连续性？以“煤改电”和“煤改气”为例，其取暖成本是传统散烧煤取暖的3-4倍，农村地区居民收入较低，高成本的清洁取暖方案影响了村民的改造意愿。《报告》估算，39个试点城市（不包括4个区县级试点城市）天然气取暖支出平均增长幅度为56.3%，电采暖支出增长幅度平均为89.3%。

刘炳江表示，清洁取暖成本确实要比散煤取暖高，目前是按照原来烧煤与烧气和用电基本相当的原则进行补贴。“近年来，清洁取暖一直受到社会各界高度关注，一方面好评如潮，另一方面争论、质疑的声音也从未停止，是近几年大气污染治理最难推进的工作之一。”他坦言。

虽然补贴是替代散煤的有效路径，但并不是“治本之策”，因为财政无法全部负担如此高额的改造成本。以北京“煤改电”为例，每户每年10000度电补贴指标，每度电补0.2元，如按此补贴强度推广到所有北方地区，光运行费用就需要每年2000-3000亿补贴，这还没考虑巨额初投资。

“通过财政补贴、行政降价完全覆盖清洁取暖成本并不切实际，需要通过资源优化配置发现红利。”此前国家能源局电力司有关负责人曾表示，推进清洁取暖本质上是政策引导下取暖领域的供给侧结构性改革。完全指望财政补贴、“等靠要”政策将无法做好清洁取暖，各地方必须根据实际情况探索出一套适合自身的清洁取暖模式。

该负责人称，清洁取暖要实现“企业为主、政府推动、居民可承受”的模式。政府运用财政、价格政策作为“药引子”，建立良性市场环境，保障基本民生需求，落实重点环保任务；企业发挥各自专业优势，发现市场优化配置资源带来的红利，提高清洁供暖质量；用户建立绿色集约的现代化用能习惯。

此前《规划》提出目标，到2021年，北方地区清洁取暖率达到70%。力争用5年左右时间，基本实现雾霾严重城市化地区的散煤供暖清洁化，形成公平开放、多元经营、服务水平较高的清洁供暖市场。

中央财政补贴乃至地方财政补贴逐渐退坡后，如何有效激活市场手段，培养用户绿色用能习惯，有效防止散煤复烧，找到适合本地的解决方案，或许对北方各市的考验才真正开始。